中国式双峰监管模式浮现？组建国家金融监管总局 地方监管迎变局

3月7日，新华社消息显示，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局（下简称“国家金融监管总局”）；同时不再保留中国银行保险监督管理委员会（即“银保监会”）。

作为国务院直属机构的国家金融监管总局，将统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。

国家金融监管总局在银保监会基础上组建，将中国人民银行（即“央行”）对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会（即“证监会”）的投资者保护职责划入国家金融监管总局。

同时，地方金融监管体制也将迎来重大调整。

据新华社报道，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

改革背后：原银保监会金融监管体系的“升级改造”

“是的，（原）银保监体系的金融监管职能（更加）重要了。”当记者以“从机构职责上看，国家金融监管总局是否比原银保金融监管体系变‘大’了？”向零壹研究院院长于百程问询时，他如是回答道。

“成立国家金融监管总局，可以让整个金融监管体系进一步集中、统一。”上海金融与发展实验室主任曾刚也表示。

在西南政法大学经济法学院副教授刘志伟看来，国家金融监管总局的设置，是原银保监会金融监管体系的“升级改造”，“并且在一定程度上处理了它与央行、证监会的职责关系，很明显国家金融监管总局未来主要负责微观审慎监管和行为监管的职责。”他补充道。

“近年来，我国金融业经过一段时期的高速发展，产生和积累了一定的金融风险，一定程度上影响了金融发展和稳定。”招联金融首席研究员董希淼就这次调整的背景作以介绍。

2023年政府工作报告指出，“有效防范化解重大经济金融风险”，强调“防止形成区域性、系统性金融风险”。“究其原因，问题之一在于我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够。在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为一项重大课题。2017年来，我国通过设立国务院金融稳定发展委员会（即金稳委）、进行金融监管机构调整，进一步健全了金融监管体系，形成了‘一委一行两会’的格局，但金融监管仍然存在一些问题与不足。”董希淼提出自己的观察。

目前看，已经建立多年的原“一委（指金稳委）一行（指央行）两会（指原银保监会、证监会）”中央金融监管体系的基本格局，未来将出现比较重大的变化。

“在调整前，央行是国务院组成部门，‘两会’是国务院直属事业单位，现在国家金融监管总局（即将成立）、证监会都变为了国务院直属机构。彼此的差别在于，‘国务院直属机构’有独立的行政主体地位，而‘国务院直属事业单位’没有独立的行政主体地位，但有法律、法规授权的除外。”同样来自刘志伟介绍，金稳委的作用主要体现在行政上的协调机制，并不体现在实质上（或微观上的）的监管职能。

同时董希淼也认为，国家金融监管总局和证监会均为国务院直属机构，金融管理部门工作人员纳入公务员序列，机构层级和权威性以及人员积极性将得以提升。

新格局：具有中国特色的“双峰监管”模式浮现

除原“一行两会”格局上的变化外，新组建的国家金融监管总局职能上的“纳新”，也成为焦点。

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责，划入国家金融监管总局。

曾刚认为，非金融机构发起的金融控股公司此前隶属于央行监管，如今移交给国家金融监管总局，意味着可以与金融机构发起的金融控股公司在监管上保持一致，可以实现统一监管、统一规则的目的，避免监管套利，提高监管效率。

此外，“将消保纳入到国家金融监管总局，实际上可以加强对金融机构的行为监管引导。”曾刚表示，2018年之后，“一行两会”都成立了“消保局”（如原银保监会消费者权益保护局），但相对分散，有效监管依然缺失。

“未来将消保相关职责划归到国家金融监管总局中，则可进一步加强和完善对金融行业的审慎监管和行为监管相关机制，提升行政监管的有效性，对金融行业相关业务的引导能力亦将得到极大的提升。”曾刚解释道。

据董希淼的介绍，从国际比较看，主要发达国家的金融监管体系主要有统一监管、分业监管和“双峰监管”等三种模式。其中，“双峰监管”模式是把监管职能划分为市场行为监管和审慎监管。“本次金融监管体系改革之后，具有中国特色的‘双峰监管’进一步显露端倪”。

“国家金融监管总局统一负责除证券业之外的金融监管，有助于减少监管空白和监管交叉，落实好行为监管和功能监管。证监会专门负责直接融资领域的监管，体现我国对大力发展资本市场、提升直接融资比例的重视。而对于央行来说，剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等职责、完善分支机构改革后，将有助于其建设现代中央银行制度。”董希淼具体解释道。

“这次金融监管改革的力度还是很大的。”财经评论人莫开伟亦如是表示，“在我看来，这次改革相当到位的，可融合所有监管资源，集中一切可以利用的监管力量，实现对金融监管全覆盖和监管效能的最大化。”

破解央地监管“两张皮”：“地方金融监管”迎变局

“这次改革中最大的亮点就是‘央地’金融监管体系的再升级”。资深金融政策专家周毅钦说道。

对于深化地方金融监管体制改革，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，将建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

“地方监管方面，地方金融监管局和金融办分离，这对于深化未来地方金融监管体制有着深远的意义。”周毅钦点明观点。

从地方政府金融监管看，董希淼认为，地方政府设立地方监管机构将来只负责监管职责，不再承担金融发展、招商引资等工作，有助于解决地方政府金融监管机构“既要监管又要发展”的角色冲突。

从地方金融办、金融监管局设置的历史来看，据刘志伟介绍，随着中央垂直式“一行三会”（即“一行二会”的前身）金融监管体制的逐步确立，地方政府缺乏一个专门机构或部门去协调配合好“一行三会”在本辖区所设分支机构的金融监管工作的开展、国家金融政策的执行落实，同时也需要去组织地方金融产业的发展、协调国有金融机构服务本地经济发展。“在此背景之下作为地方金融工作部门典型代表的‘金融办（局）’首先于2002年在上海正式成立，全称为‘上海市金融服务办公室’（即上海金融办）。”

随着国家金融改革的深入推进、经济发展方式的转变，再加上样式繁多、类型各异的地方类金融或准金融组织（或业态）（例如小贷公司、融资担保公司等）的快速发展，地方面临的金融监管需要开始显现。

虽然在某些地方曾出现过一些设置上反复或调整，但事实上，2002年上海金融办的设置引发了地方金融工作部门创新设置的热潮。“据《中国经济周刊》统计，自2002年上海金融办成立以来，到2011年年底，我国（当时）已有31个省级政府成立了金融办，在222个地级以上城市成立了金融办，一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的金融办。而2009年北京市金融工作局的设立以来，则开启了地方金融工作部门转型的先锋。即为了回应对包括小贷公司、融资担保公司在内的样式繁多的地方性金融组织或业态进行监管的需要，开始实现组织属性上的调整，即从没有监管执法权限的议事协调机构向可以享有监管执法权限的政府组成部门或直属机构转变。”刘志伟解释道。

2017年第五次全国金融工作会议要求，地方政府强化属地风险处置责任，在中央统一规划下强化地方金融监管功能。其后，中央又明确了地方政府的监管事权，对小贷公司、融资担保公司、四板市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方AMC（即地方资产管理公司）这7类机构实施监管；强化对区域性投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所这4类机构的监管。特别对于前者，即以小贷、融资担保公司等为代表的7类地方金融组织，是由中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门具体实施。

2018年11月8日，原北京市金融工作局正式加挂北京市地方金融监督管理局牌子，成为北京市机构改革首批10家新挂牌组建的机构之一。以此为标志，全国各省（市）原金融局（办）开始了加挂地方金融监管局牌子“潮”，但基本上都属于“一套人马、两个牌子”的配置，即同时兼有金融协调与服务岗以及地方金融组织的监管岗。

而从彼时央地金融监管的“分工”来看，以小贷公司为例，其宏观审慎监管规则由原银保监会制定，监管细则则由地方出台，同时日常的现场与非现场检查等工作也由地方完成。但这种监管体制下，也存在一定的问题。

“虽然这次改革的具体细则尚未公布，但从中央对金融监管体制改革的力度看，可能不允许（再）出现中央监管和地方监管‘两张皮’现象，地方金融监管事权将统归于新成立的国家金融监管总局指导，是完全有可能的。”莫开伟表示。

银保监会“回眸”：成立五年后，将成历史

从国家层面看，据记者的统计，1982年至今我国已经进行了多轮政府机构改革。上一次2018年国务院机构改革后，新的金融监管格局才从“一行三会（即原银监会、原保监会及证监会）”发展为“一行两会（即原银保监会、证监会）”。

但关于原银保监会的“记忆”还要回溯到2003年。这一年，国务院机构改革主要任务之一即为，健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（即原银监会）。为加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，国务院将央行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立银监会，作为国务院直属的正部级事业单位。

银监会根据授权，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其主要职责是：拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。

在2003年这轮金融监管职责调整后，央行、银监会再加上分别于1992年、1998年成立的证监会、保监会，我国“一行三会”的金融业分业监管格局正式形成，并延续到2018年。

2018年，为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。国务院机构改革方案明确，银监会和保监会不再保留。将银监会和保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会（即“银保监会”），作为国务院直属事业单位。郭树清成为银保监会首任主席。

从此，全国银行业保险业实行统一监督管理，“一行两会”的金融监管体制也掀开了新的篇章，至今已走过五年。